原标题：为了化解编制供需矛盾 扩大师资供给的实践改革及其局限性已势在必行

　　为了化解编制供需矛盾，各地基于当地的制度背景进行了一系列扩充教师数量的改革探索。这些改革从体制内外两个层面进行了体制机制创新，缓解了师资紧张的状况。但是，这些改革仍存在局限性，难以在更大的范围推广。

　　（一）体制内盘活编制

　　体制内盘活编制指的是基于当前的编制制度框架，在不突破事业编制总量的限制条件下，统筹调剂系统内当前或未来的编制以扩大教师总量供给的改革。体制内盘活编制主要有编制调剂和编制预支两种方式。其中，编制调剂方式又包括教育系统内部的教师编制动态调剂和事业单位系统内跨行调剂编制。安徽、福建、江西、广西、湖南等多个地区遵循“省级统筹、市域调剂、以县为主”的调配原则，通过跨学段、跨岗位、跨学校、跨区域互补调剂教师余缺编制，设置附加编制，预留机动编制等方式动态调整教师编制，缓解教师编制总量不足和配置不均的问题；山东、湖北、河北等地通过设置调节编制数、跨系统转岗挂职等方式将回收的事业余编调剂至中小学校教师队伍，优先保障乡村教师编制供给。

　　编制预支指的是通过预借（暂借）系统余编或预用未来编制等手段来增加当下的教师数量，这种改革包括两种方式。一是临时性“借编补人”，从由事业编制总量内精简压缩和事业单位改革收回的普通事业编制或学校余出来的教师编制建立的周转账户中借用临时性编制，并在规定时间内将所借编制归还至临时周转账户。如山东、黑龙江、安徽、江西等多个省份的部分地区探索建立一定规模的“编制蓄水池”“教职工编制周转池”“教师临时周转编制专用账户”，内蒙古由自治区编办预借部分编制给各盟市，用于超编、满编学校或其他事业单位补充教师和引进人才，保障各单位临时急需和阶段性用编需求。二是“先用人后补编”，教育部门或学校在预留的编制控制数范围内提前公开招聘教师并进行备案，一定期限后或有空编时考核合格教师可自动入编。如江苏、广西、湖北、江西等地通过使用“聘用教师控制数”“备案聘用教师”等方式，为编制紧缺学校增加教师，作为过渡性措施以解决中小学编制总额不足的问题。这些教师虽然属于编外岗位人员，但其薪酬待遇、职称评定、医疗保险等方面待遇与在编人员无差别，可以看作是“预备”在编教师。

　　体制内盘活编制加大了教育系统内部编制供给。但是，这一改革增加的教师编制数量有限，难以填补学校编制的巨大缺口，不能持续性维持编制供需平衡，无法彻底化解编制供需矛盾。第一，这一改革在破解师资供需矛盾中发挥的作用实为有限。编制能够调剂的前提是系统内编制结构“有余有缺”，在事业单位编制普遍“吃紧”的情况下，想要通过余缺互补的方式调配教师难度较大。即使系统内其他事业单位或者部分学校有条件“挤”出或空出部分编制，可用于调配的编制数量也非常有限，能够用于教育系统的编制数量则更少。在教师编制缺口越来越大而可调配余编数量却有限的情况下，编制调剂实质是一种“拆东墙补西墙”式的改革，只能够在一段时间内暂时缓解教育系统“缺人缺编”的局面，却未能从根本上解决教师数量不足的问题，可见，这种编制改革模式所能发挥的作用比较有限，并不是一个长期有效的编制供给方式。第二，这一改革易陷入“好借难还”的困境。农村教师长期“标准上超编严重”，新老更替缓慢，部分地方通过“预支”未来编制来增加供给。如果未来编制缺口更大，那么“预支”编制将难以及时归还，将导致编制周转通道堵塞，“预备教师”可能面临无法转正的难题。

　　（二）编外聘用教师

　　由于体制内盘活编制存在难以克服的增编局限性，部分地区开始探索从体制外补充教师，通过购买社会服务的方式聘用编外教师，缓解教师紧缺问题。这种方式可通过教育部门或用人学校直接聘用，或通过向第三方购买教育服务间接聘用等两种途径来进行。如北京、陕西、湖北等省份的部分地区由政府拨款，通过购买社会化服务的方式解决学校安保、宿管员等后勤保障人员配备及工资发放问题，为乡村学校专任教师腾让编制；广西某区设立专项资金用于聘请临时定岗人员，以解决学校女教师扎堆生育时的“产假式”缺岗问题；江西某市委托第三方实行社会化供给中小学工勤人员，严禁新增后勤服务人员占用中小学教职工编制。

　　这种从体制外扩充教师数量的模式创新性地突破了教师编制数量限制，但需要较强的财力保证，且存在“公平隐患”。第一，编外聘用大量教师对地方财政能力有较高要求，只适用于“缺编但有钱”的地区，无法在“缺编也缺钱”的地区大范围实施。编外教师的聘用及待遇保障所需经费较大，对于财力充裕的地区，地方政府有能力承担这部分费用，部分地区甚至能够通过“高薪用人”的方式吸引 人才应聘编外教师。然而，对于财力较为薄弱的地区，地方政府保障现有编制内人员经费支出已经较为吃力，根本无法承担聘用编外教师的大额支出。即使这些地区聘用了部分编外教师，受财力限制，也无法保障编外教师的薪资待遇，这对编外教师队伍的质量和稳定性都会有很大的影响。第二，编外教师与编内教师难以真正实现“同工同酬”。聘用编外教师意味着在一个教育系统内同时存在两种不同身份的教师，这种身份上的不同代表综合待遇上的差异。有了正式劳务合同，部分地区编外教师的工资收入已经可以达到与在编教师相当，但这并不等同于“同工同酬”。首先，编外教师无法依法依规享有职称晋升、教师培训、教师评优评先等“隐性”编制福利，编制身份代表的社会地位及社会认同也不能在编外教师身上体现。这也就意味着，即使编外教师与在编教师的经济福利达到等同，仍然难以实现“同待遇、同发展、同职业认同”。其次，编外教师难以与在编教师享受同等的退休福利待遇。以养老为例，企业单位与事业单位实行的是不同的养老保险体系。在编教师属于事业单位用人，享有事业单位保险，编外教师属于企业单位用人，则只能缴纳企业保险。尽管事业单位和企业单位有望实现“并轨”，但从目前来看，机关事业单位保险与企业保险缴费仍存在一定差距，退休之后编外教师和在编教师养老保险的待遇可能会有较大差距。

　　（三）全员取消编制

　　为了彻底消除补充教师的各类障碍，有些地区进行了幅度更大的改革——全员取消编制。2017年，济南某区尝试取消教师编制，实施“岗位全员聘任”制度。随后，全区34所学校中有33所学校的1700多名教师递交了申请，自愿放弃“身份”，纳入该区基础教育集团进行“岗位”管理，实行档案工资与实际薪酬相分离、干部人事档案管理与合同聘任管理相分离的“双轨运行”管理制度。这种改革由“以编定人”转变为“以岗定人”，破解了教师编制管理体制僵化的难题，使师资配置不再受到编制总量的限制，同时打破了体制内外教师的身份界限，消除了体制内外教师的待遇壁垒。

　　全员取消编制是一种跨越式的改革，如果全面推广，将对教师的社会地位和职业发展产生不利影响。第一，这一改革易弱化教师整体岗位吸引力。职业的综合待遇水平和稳定性是个体进行职业选择的重要考量因素。虽然教师的综合待遇水平并不高，但该职业的稳定性好，这成为大学毕业生选择这一职业的重要原因。而取消教师编制也就意味着教师职业在就业市场中不再具有稳定性这一优势，教师的职业吸引力必然受到影响。对于地处偏远、条件艰苦地区的农村学校，教师的职业吸引力将更弱，教师紧缺问题将更加严峻。第二，这一改革会削弱教师队伍的稳定性。取消教师编制意味着教师酬劳将与教师业绩直接挂钩，这种定薪方式会转移教师的工作重心。为了取得更好的短期业绩，部分教师将花费更多心思在业绩考核上，从而无法专心从教。岗位聘任制允许教师在聘任期满之后进行新的选择，教师流动不再受到编制属地限制，在业绩压力与经济利益的驱动下，教师可自由选择新的工作地点或者职业，偏远艰苦地区教师队伍稳定性将大受影响。